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Introduction

La puissance publique peut aider les citoyens à faire face à une crise sanitaire, énergétique etc.

§1 Les finances publiques

Les finances publiques sont envisagées sous leur aspect économique et financier ainsi que politique. Les finances publiques constituent une représentation financière et économique des collectivités publiques (État, collectivités territoriales ou organisation de sécurité sociale). Elles sont aussi un facteur de puissance politique de puissance publique de ces collectivités publiques.

A- La représentation financière et économique

Le terme de « finance » sa racine latine c’est « filis », il a donné finance et le mot fin qui renvoie au terme d’une opération. Le terme finance renvoie justement dans sa définition latine à la fin d’une opération juridique qui est le paiement. On constate que le terme « finance » est employé au singulier et au pluriel. Dans les dictionnaires on fait la distinction entre « finance » et « finances ». Finance renvoie à la fin d’une opération, au fait que ce quelque chose est à titre onéreux. Finances est définit comme les deniers et revenus publics destinés à subvenir aux charges de l’État (recette, dépenses de l’État). Donc parler des finances renvoie à l’idée que ces finances constituent un ensemble de dépense et de recette. Évidemment des recettes qui servent à financer des dépenses.

Il s’agit de parler des finances publiques donc des collectivités publiques ou celles mobilisés pour satisfaire l’interêt général. Donc si il y a des fiances publiques c’est qu’il y a des finances privées. Une entreprise, une association ont aussi un budget ainsi que des recettes. Ce qui fait la différences entre les finances et l’objet et les méthodes utilisées. L’ambition des finances privées c’est la rentabilité, c’est de faire des gains. L’objet de la dépenses privée n’est pas le même que les finances publiques. Les finances publiques sont pour les générations futures du fait de l’emprunt. Dans les finances publiques l’objet meme a parfois pour parti une vocation différée dans le temps alors que pour les finance privée ce qui compte c’est la période actuelle. Le volume est different pour ces deux finances. Pour les finances publiques, le volume est complètement différente, on parle de centaine de millard d’euros, ce sont des volumes démentiels. En terme de méthode, de moyen utilisé en finance publique, on est dans de grosse différence comparé au finance privé. Le droit public est exorbitant de droit commun, il y a forcément des règles spécifiques qui vont s’y appliquer pour les règles de responsabilité, de comptabilité. La personne publique ne peut pas être insolvable mais d’un autre coté il y a la perception quadriennale, la créance des personne publique si elle n’est pas réglé dans les 4 ans elle s’éteint. Les biens des personne publique sont insaisissable donc finalement les particularités lié aux objet des finances publiques montre que les outils utilisé pour les finances publiques diffère. Cette distinction entre finance publique et privée ne doit pas être exagérée. Elle existe mais elle a tendance d’une part à se réduire dans le sens où. Les acteurs publics s’inspire des finances privées et transfèrent dans le secteur public un certain nombre d’outil, de méthode, de concept tiré du marketing privé pour les adapter au secteur public. Dans les finances publiques on a mis en place des concepts tirés du privé. Il ne fait pas non plus dans cette distinction avoir une vision trop maniée des autres. Il y a des personnes privées auxquelles on applique des règles de droit public donc le droit des finances publiques. Donc la différence n’est que relative.

Ce qui rassemble cet ensemble de dépense et recette c’est le budget. Le terme central est le budget. Si on prend l'article 5 du décret du 31 mai 1862 :

« le budget c’est l’acte par lequel sont prévu et autorisé les dépenses et les recettes annuelles de l’État »

Ce budget c’est un document qui a 2 objectifs : il sert à autoriser et il sert à prévoir. C’est grâce à ces deux visages qu’on peut dire que c’est un acte économique et financier mais aussi politique. C’est un acte de prévision car dans un budget on va prévoir le montant de dépense et de recette qui seront nécessaire pour faire fonctionner la collectivité publique en question afin de financer ses missions. Le budget est un document qui intervient a priori. Il ne faut pas confondre le budget avec les comptes. Les documents comptables sont arrêtés une fois qu’on a fait, mis en œuvre. Il y a dans tout cela un élément central: l’exercice budgétaire qui est une période dans laquelle on va exécuter le budget. En France l’exercice budgétaire c’est l’année civile 1 janvier - 31 décembre. Un acte prévisionnel c’est le budget alors que les actes comptables ne font qu'objet que de résultats, on regarde ce qui a été mis en œuvre. Les prévisions peuvent être adaptées aux circonstances au cours de l’exercice.

Le budget c’est aussi un acte d’autorisation c'est à dire qu’à un moment donné c’est le fait d’adopter le budget qui va permettre d’avoir l’autorisation de mettre en œuvre. C’est pas simplement le fait de rédiger le budget qui va permettre de l’exécuter car il faut une autorisation de quelqu’un pour le faire entrer en vigueur. Au niveau national c’est le parlement et au niveau local ce sont les assemblée délibérantes. L'histoire financière britannique d’abord et français ensuite a soumis le roi au respect de ce consentement de l’impôt c'est à dire le vote du budget. Le vote du budget par le parlement constitue une autorisation donnée par les parlementaires à l’exécutif de mettre en œuvre le budget. Politiquement et constitutionnellement parler de finances publiques c’est parler de ces relations conflictuelles entre le législatif et l’exécutif.

Il y a certainement dans cette définition (de 1862) quelque chose qui peut marquer c’est l’absence de référence à l’économie. En 1862, on est dans une période économiquement libérale. La puissance publique n’a pas à s’immiscer dans les questions économiques. Dans un État libéral, les personnes publiques ne sont pas là pour agir sur l’économie. Aujourd'hui les choses ont changé. Il n’existe pas à l’époque une relation entre les recettes et dépenses de l’État et l’économie. L’État se contente d’exercer ses missions régaliennes. Au XIXè s l’État devient interventionniste, il a des missions nouvelles et se reconnaît le droit d’interférer dans l’économie. L’État et donc les finances publiques vont avoir un impact sur la politique économique. C’est à partir du XXè s que va apparaître la notion de Loi de finance (Constitution de la IV République).

Le terme de loi de finance est apparu quand l’État est devenu interventionniste, quand l’État allait tracer les grands traits de sa politique économique. Il faut voir le budget comme la traduction chiffrée de cette politique économique. La loi de finance est un document général dans laquelle on va retrouver le budget qui va retranscrire en chiffres les montants prévisionnels des dépenses et recettes, les choix du gouvernement. La loi de finance détermine les orientations économiques et le budget traduit en chiffres. Dans la Constitution, seul le terme loi de finance est utilisé. Dans le langage courant on les utilise comme synonyme, mais cette distinction existe pour l’État.

Ce budget c’est donc des prévisions de dépenses et de recettes. Si il y a des recettes c’est parce qu’il y a des dépenses à couvrir.

On constate une "passion pour la dépense" : avant la 1GM, la dépense publique = 12% du PIB. Aujourd'hui, près de 60% (après 2GM: 40%). Explications : guerres, crises économiques/pétrolières, volonté d’exercer de nouvelles missions (réduire inégalités, développement techno), surenchère électorale. Wagner explique l'augmentation par l'amélioration de la qualité de vie nécessitant plus d'intervention publique. Keynes encourage la dépense publique pour relancer l’économie (grands travaux).

Postes de dépenses majoritaires : dépenses de personnel (traitements, pensions), charge de la dette (remboursement capital + intérêts, ~110% du PIB). Pour les collectivités locales : dépenses d’investissement. Pour le social : augmentation liée au vieillissement (santé).

Tentatives de maîtrise : T2A à l'hôpital, médecin référent, ONDAM dans la LFSS, RGPP (Sarkozy, non-remplacement 1/2 fonctionnaires), budget en équilibre réel imposé aux collectivités locales, contrats de Cahors.

Les recettes (impôts) n'augmentent pas au même rythme que les dépenses, créant un déficit. Le déficit public (État + Sécu) ne cesse d'augmenter ("trou de la Sécu"). Il faut financer ce déficit par l'emprunt, qui crée de la dette.

B- Les finances publiques : un facteur de puissance publique

Jean Bodin (1576) : les finances publiques sont le "nerf de l’État". Article 13 de la DDHC parle de leur nécessité. Les États forts sont riches. Le lien finance/puissance est historique : les révolutions parlementaires (GB, USA, FR) sont nées de questions fiscales (consentement à l'impôt). Le vote annuel du budget est l'acte qui autorise l'exécutif à prélever l'impôt et dépenser. Sans budget, pas de fonctionnement possible (salaires, services). C'est un levier indispensable et un reflet de la puissance.

§2 Le droit des finances publiques

A- La place du droit des finances publiques au sein des disciplines juridiques

Matière trans-disciplinaire : mobilise droit public (constitutionnel, administratif, fiscal), droit privé, économie, sciences humaines. Branche riche du droit.

B- Les sources du droit des finances publiques

Sources nombreuses à tous les niveaux hiérarchiques et jurisprudence.

Les sources constitutionnelles

Présentes dans le bloc de constitutionnalité :

• DDHC (1789) :
  • Art. 13 : Nécessité et répartition équitable de l'impôt.
  • Art. 14 : Compétence du législateur (Parlement) pour consentir l'impôt.
  • Art. 15 : Droit de demander compte à tout agent public.
• Constitution de 1958 :
  • Art. 34 : Définit le domaine de la loi (LF, LFSS, assiette, taux, recouvrement impôts, lois de programmation).
  • Art. 39 : Dépôt des PLF et PLFSS d'abord à l'Assemblée Nationale.
  • Art. 40 : Irrecevabilités financières (limite le droit d'amendement parlementaire).
  • Art. 47 : Délais d'adoption des LF (70 jours).
  • Art. 47-2 : Rôle de la Cour des comptes.
  • Art. 44 (vote bloqué), 49 al. 3.
  • Art. 72, 72-2 : Principes relatifs aux collectivités territoriales (autonomie financière).

Les lois organiques

Précisent la Constitution quand elle le prévoit. Valeur supra-législative mais infra-constitutionnelle.

• LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) : Adoptée le 1er août 2001 (modernisée en 2021), remplace l'ordonnance organique de 1959. Texte fondamental pour les finances de l'État.
• Lois organiques relatives aux LFSS : Précisent le contenu et la procédure des lois de financement de la Sécurité sociale (créées en 1996, modernisées en 2005 et 2022).
• Loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales : Adoptée en 2004 suite à la révision de 2003 (Art. 72-2), définit "ressources propres" et "part déterminante".
• Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques : Issue du traité TSCG (2012), instaure une trajectoire de retour à l'équilibre et crée le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP). Intégrée à la LOLF en 2021.

Remarque : Le Conseil constitutionnel contrôle la constitutionnalité des LF et LFSS non seulement par rapport au bloc de constitutionnalité, mais aussi par rapport aux lois organiques financières, qui font donc matériellement partie de ce bloc pour ces lois.

Les sources internationales

Essentiellement le droit de l'Union Européenne, qui impose une discipline budgétaire :

• Critères de Maastricht (1992) : Déficit public < 3% PIB, Dette publique < 60% PIB (pour entrer dans l'Euro).
• Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC, 1997) : Impose ces critères à tous les États membres. Volet préventif (surveillance, recommandations) et correctif (procédure de déficit excessif, sanctions peu appliquées). Assoupli en 2005, renforcé post-crises (Six-Pack, Two-Pack). Mis en pause pendant le COVID, réactivé en 2024 avec une approche réformée (trajectoires adaptées par pays).
• TSCG (Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance, 2012) : Traité intergouvernemental renforçant la discipline ("règle d'or").

La France a souvent utilisé la "contrainte européenne" pour justifier des réformes internes.

Les sources législatives

• Lois de Finances (LF) : Catégorie principale.
  • LFI (Initiale) : Texte annuel principal.
  • LFR (Rectificative) : Modifie la LFI en cours d'année.
  • LFG (de Fin de Gestion) : Nouvelle catégorie (depuis loi org. 2021), ajuste crédits en fin d'année sans mesure fiscale nouvelle.
  • Lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (LRGACA) : Anciennement "Lois de règlement". Adoptées en N+1 pour clore l'exercice N.
  • Lois spéciales / Lois de finances partielles : En cas d'urgence (dépôt tardif, annulation par CC). Système des "douzièmes provisoires" ou "services votés".
• Lois de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS) : Texte annuel pour les finances sociales.
• Lois de Programmation des Finances Publiques (LPFP) : Fixent des orientations pluriannuelles (Art. 34 Const.). Cadre pour les budgets annuels, lien avec les programmes de stabilité européens.

Les sources réglementaires

Décrets pour l'exécution du budget (virements, transferts, annulations, avances de crédits). Actes administratifs pour les décisions budgétaires locales (Budget primitif, décisions modificatives, compte administratif), contrôlés par le préfet et le juge administratif.

La jurisprudence

Rôle important du Conseil constitutionnel, du Conseil d'État, de la Cour des comptes pour interpréter les textes et dégager des principes (ex: sincérité budgétaire).

Partie I. La fonction du budget

Le budget a une fonction politique et une fonction économique/financière/juridique.

Chapitre 1. Une fonction politique

Le budget a une incidence sur le régime politique (naissance et stabilité du parlementarisme) et sur la politique menée par le régime.

§1 L’incidence du budget sur le régime politique

A- Incidence du budget sur la naissance de la nature du régime parlementaire

1. Le budget comme fondement de la démocratie moderne

L'histoire des finances publiques est marquée par le conflit exécutif/législatif autour de l'impôt. Le parlementarisme naît lorsque le Parlement réussit à imposer au monarque le principe du consentement à l'impôt.

• Angleterre : Magna Carta (1215) impose autorisation des barons. Révolutions contre les Stuarts mènent à la Bill of Rights (1689) qui instaure le vote annuel du budget par le Parlement.
• Colonies américaines : Révolte contre les taxes imposées sans consentement ("No taxation without representation"), Boston Tea Party (1773), guerre d'indépendance. La Constitution US inscrit le vote du budget par le Congrès.
• France : Après l'aide aux USA, Louis XVI convoque les États Généraux (1789) pour lever de nouveaux impôts. Le Tiers état se proclame Assemblée Nationale et affirme le principe du consentement dans la DDHC (Art. 14).

Le vote du budget est donc historiquement lié à l'émergence des démocraties parlementaires.

2. Le budget, facteur d’effacement du parlement

Malgré ce fondement historique, le rôle du Parlement en matière budgétaire s'est affaibli, devenant une "chambre d'enregistrement".

• Parlementarisme rationalisé (Vème République) : La Constitution de 1958 encadre fortement les pouvoirs du Parlement (Art. 47 délais, Art. 40 irrecevabilités, Art. 49 al. 3, Art. 44 vote bloqué) pour renforcer l'exécutif (Art. 20 : le Gouvernement détermine et conduit la politique). L'ordonnance organique de 1959 traduit cette logique.
• Raisons de l'effacement : Abus parlementaires sous IIIe/IVe Républiques, technicité croissante des finances, complexité de l'État interventionniste (le Parlement "laisse faire" l'exécutif), lenteur de la procédure législative incompatible avec l'urgence économique.
• Renouveau partiel avec la LOLF (2001) : Vise à redonner du pouvoir au Parlement, surtout en matière de contrôle de l'exécution budgétaire, même si les outils du parlementarisme rationalisé persistent. Le vote est aussi amélioré (plus de "services votés" adoptés en bloc).

B- L'incidence du budget sur la stabilité du régime politique

Des finances publiques saines contribuent à la stabilité politique. Les crises financières ou le rejet de l'impôt peuvent menacer un régime (ex: Gilets Jaunes).

§2 L’incidence du budget sur la politique du régime

Le budget reflète les choix politiques du gouvernement.

• Analyse des dépenses :
  • Dépenses de fonctionnement (ex: fonctionnaires) : Généralement augmentées par la gauche, maîtrisées/réduites par la droite.
  • Dépenses de transfert (aides sociales) : Plus importantes et larges à gauche, plus ciblées/limitées à droite.
  • Dépenses d’investissement : Moins marquées politiquement car visibles et bénéfiques à long terme, mais l'orientation des investissements peut varier.
• Analyse des recettes (impôts) :
  • Niveau global : Tendance à la baisse à droite, à la hausse ou stabilisation à gauche.
  • Répartition : Droite favorise impôts sur la consommation (TVA) et baisse des impôts sur capital/entreprises. Gauche favorise impôts progressifs (IR) et sur le capital/fortune.

Chapitre 2. Le budget : un document juridique

Le budget est un acte normatif (loi ou acte administratif) et un document prévisionnel.

§1 Un document normatif

Le budget prend la forme d'une loi (LF, LFSS) au niveau national, ou d'un acte administratif (délibération) au niveau local. Cependant, le rôle du Parlement dans l'élaboration de la loi budgétaire est limité par le parlementarisme rationalisé. Il est parfois dessaisi (Art. 16, Art. 47 - ordonnance si délai dépassé). Son pouvoir d'amendement est contraint (Art. 40). Il agit souvent comme une "chambre d'enregistrement" approuvant le projet de l'exécutif. Au niveau local, le budget est un acte administratif susceptible de recours (REP) et soumis au contrôle de légalité et budgétaire.

§2 Un document prévisionnel

Le budget contient des prévisions de recettes et dépenses pour l'année à venir (exercice budgétaire). Ces prévisions doivent être sincères (cohérentes avec les informations disponibles au moment de l'élaboration). Elles restent des approximations et peuvent se révéler inadaptées en cours d'année (crises, erreurs d'évaluation), nécessitant des ajustements via des lois (LFR) ou décrets rectificatifs. L'exemple de l'annulation de crédits par décret (Attal, 2024) montre la primauté de l'exécutif même dans l'ajustement des prévisions votées.

Chapitre 3. Le budget : un document financier et économique

Le budget est une représentation chiffrée (financier) et un outil d'intervention sur l'économie (économique).

§1 Le budget : un document financier

Il prévoit des recettes et des dépenses.

• Recettes (caractère évaluatif) : Surtout fiscales. Difficile à prévoir exactement avec les impôts de quotité (taux voté, assiette variable) contrairement aux anciens impôts de répartition (montant fixé a priori). Le contribuable adapte son comportement. Risque de manipulation (sous/sur-évaluation) par le gouvernement pour masquer un déficit ou créer une "cagnotte".

B. Le caractère limitatif (des dépenses)

Les montants de dépenses votés constituent des plafonds (crédits limitatifs) que l'exécutif ne peut dépasser sans nouvelle autorisation (LFR, décret d'avance...).

§2 Le budget : un document économique

Son rôle économique a évolué au fil du temps.

A- Les finances publiques classiques (Révolution à 1GM)

Période marquée par le libéralisme et l'État gendarme (missions régaliennes).

• 1. Volume : Très réduit (10-13% du PIB). Dépenses limitées (fonctionnement, peu d'investissement, guerres limitées). Recettes égales aux dépenses (équilibre réel). Seule source : l'impôt (pression fiscale faible). Emprunt et création monétaire rejetés (perturbent le marché, pèsent sur l'avenir).
• 2. Caractéristiques : Neutre (non-intervention dans l'économie auto-régulée). Improductif ("gouffre"). Équilibré (déficit/excédent rejetés). Fermé (peu d'influence extérieure).
• 3. Procédure : Prédominance du Parlement qui modifie librement le projet gouvernemental ("budget défiguré"). Gouvernement en position de déférence.

B- Les finances publiques modernes (1GM à ~2001)

Basculement vers l'État providence suite aux guerres mondiales et crises.

• 1. Volume : Explosion des dépenses (>60% du PIB aujourd'hui). Causes : guerres totales et reconstruction, interventionnisme (nationalisations, aides sectorielles), État social (redistribution, impôt progressif), développement technologique, dépenses de fonctionnement accrues. Recettes augmentent moins vite (cf. courbe de Laffer). Recours massif à l'emprunt et à la création monétaire (vus comme outils de relance keynésiens).
• 2. Caractéristiques : Interventionniste (levier économique et social). Productif (réduit inégalités, relance emploi/conso). Déséquilibre accepté (déficit = relance ; excédent = lutte inflation). Ouvert (influences de l'UE, mondialisation).
• 3. Procédure : Constitution de 1958 = prédominance de l'Exécutif. Parlementarisme rationalisé. Parlement = "chambre d'enregistrement". Ordonnance de 1959 permet modifications par décret.

C- Les finances publiques contemporaines (XXIè s - LOLF)

Influencées par la construction européenne, la mondialisation et une demande de transparence et d'efficacité.

• 1. Le volume : Toujours élevé mais objectif de maîtrise de la dépense publique (contrainte UE, ONDAM, équilibre local, contrats État-CT, ODEDEL, "zéro volume"). Réduction réelle difficile.
• 2. Les caractères : Introduction de concepts de management privé (performance, résultats, stratégie).
  • La LOLF (1er août 2001) : Contexte (Ord. 59 obsolète, besoin de transparence). Initiative parlementaire transpartisane (Migaud/Lambert). Double ambition : politique (redonner pouvoir au Parlement, surtout en contrôle) et économique (introduire logique de performance).
  • Budget Stratégique : Nomenclature par Missions (politiques publiques, interministérielles ou non) et Programmes (actions d'un ministère). Plus lisible, orienté action publique.
  • Budget Performant : Chaque Programme est associé à des objectifs (efficacité pour le citoyen, qualité pour l'usager, efficience pour le contribuable) mesurés par des indicateurs. Justification des crédits "au premier euro". Logique qualitative prime sur quantitative ("dépenser mieux"). Perspective pluriannuelle (AE/CP, LPFP, programmes de stabilité UE). PAP (Projets Annuels de Performance) annexés au PLF ; RAP (Rapports Annuels de Performance) annexés à la LRGACA. Pas de sanction directe si objectifs non atteints.
  • Budget Réformateur : La LOLF inspire des réformes plus larges de l'État (ex: RGPP, MAP, transformation publique).
  • Rééquilibrage des pouvoirs : Parlement mieux informé et doté de moyens de contrôle renforcés (auditions, enquêtes). Exécutif responsabilisé (culture du résultat). Bénéfices attendus pour citoyens, usagers, contribuables.

Partie 2. La détermination du budget

Cycle budgétaire en 4 temps (selon M. Louis) : Préparation (exécutif), Adoption (législatif), Exécution (exécutif), Contrôle (législatif).

Titre 1. Les documents budgétaires et comptables

Chapitre 1. Les documents budgétaires et comptables

Section 1. Les documents de prévision et d’autorisation

§1. A l’échelle des finances nationales

A. La loi de finances initiales (LFI)

Autorise la perception des ressources et l'emprunt. Transmise au Parlement avant le 1er mardi d’octobre N-1, entre en vigueur le 1er janvier N. Accompagnée des Projets Annuels de Performance (PAP).

B. Les lois de finances rectificatives (LFR)

Modifient en cours d’année la LFI (contexte économique, changement politique).

C. La loi de fin de gestion (LFG)

Créée par loi org. 2021. Ajustements indispensables fin d'année, sans mesure fiscale nouvelle. Permet réaffectation crédits non utilisés. 1ère LFG : nov. 2023 pour 2023.

D. Les lois de finances adoptées en situation d’urgence

Art. 47 Const. / Art. 45 LOLF : Si LFI non déposée/votée à temps ou annulée par CC. Procédures : vote 1ère partie avant 11/12, ou loi spéciale avant 19/12 autorisant perception impôts et dépenses sur base "services votés" (crédits N-1 reconduits par 12èmes).

§2. A l’échelle des finances locales

A. Le budget primitif: Voté en début d'exercice (avant 15/04 N, ou 30/04 si élections). Fixe enveloppes de crédits et recettes.

B. Le budget supplémentaire: Voté en cours d'année. Reprend obligatoirement résultats N-1 (excédent/déficit). Peut ajuster prévisions ou ajouter opérations nouvelles.

C. Les décisions modificatives (DM): Ajustent le budget primitif ou supplémentaire en cours d'année.

§3. A l’échelle des finances sociales

A. La loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS): Vote annuel. Détermine conditions équilibre financier, prévoit recettes, fixe objectifs de dépenses (dont ONDAM). N'a pas de portée budgétaire (n'autorise pas perception recettes, objectifs de dépenses non limitatifs).

B. La loi de financement rectificative de la Sécurité sociale (LFRSS): Modifie la LFSS en cours d'année. Assez rare car la LFSS contient déjà une partie rectificative pour l'année N-1.

§4. A l’échelle des finances européennes

A. Le budget de l’Union Européenne: Annuel, respecte Cadre Financier Pluriannuel (CFP, 7 ans). Recettes = Ressources propres (RNB majoritaire, TVA, RPT, plastique...). Dépenses principales : PAC, Cohésion. France = 2ème contributeur net.

B. Budget rectificatif de l’Union européenne: Modifie budget annuel en cours d'exercice.

Section 2. Les documents comptables

Retracent l'exécution effective du budget, une fois l'exercice clos.

§1. A l’échelle des finances de l’Etat : la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (LRGACA)

Remplace loi de règlement (depuis budget 2023). Arrête montants définitifs recettes/dépenses N-1, résultat financier. Contenu enrichi par LOLF (bilan, compte résultat...). Annexes : Rapports Annuels de Performance (RAP), certification des comptes (Cour des comptes). Dépôt avant 1er mai N+1.

§2. A l’échelle des finances sociale : la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (LACSS)

Créée par loi org. 2022. Approuve comptes SS N-1. Dépôt avant 1er juin N+1. Permet examen séparé des comptes (printemps) et du PLFSS (automne).

§3. A l’échelle des finances locales :

A. Le compte administratif (CA): Établi par l'ordonnateur. Rapproche prévisions et réalisations (mandats, titres). Présente résultats. Voté par assemblée avant 30 juin N+1 (l'ordonnateur sort pendant le vote).

B. Le compte de gestion (CG): Établi par le comptable public avant 1er juin N+1. Présentation similaire au CA + aspects patrimoniaux (bilan). Voté par assemblée pour vérifier concordance avec CA.

C. Le compte financier unique (CFU): Document unique qui remplacera CA et CG. Expérimentation en cours, généralisation d'ici 2027. Objectifs : transparence, qualité des comptes, simplification.

§4. A l’échelle des finances de l’Union européenne : La décharge budgétaire

Procédure par laquelle le Parlement Européen approuve (donne décharge), ajourne ou refuse l'exécution du budget N par la Commission et autres institutions. Basée sur rapports financiers, rapport annuel Cour des Comptes UE. Décision en N+2. Outil de contrôle politique.

Chapitre 2. L’architecture du budget

§1. L’architecture de la loi de finances

A. Une organisation en deux parties (Art. 34 LOLF):
- Partie 1 : "Conditions générales de l’équilibre financier" : Vote l'autorisation de percevoir les impôts, évalue les recettes, fixe les plafonds globaux de dépenses et d'emplois, définit l'équilibre général (solde budgétaire).
- Partie 2 : "Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales" : Fixe le montant des crédits (AE et CP) par mission et programme. Arrête les plafonds d'emplois par ministère et opérateur. Peut contenir des dispositions fiscales non liées à l'équilibre de l'année (dispositions spéciales).

B. Une présentation par nature et par fonction:
- Par fonction (Destination) : Logique de politique publique. Structure : Missions (grandes politiques) -> Programmes (actions d'un ministère, unité de vote et de spécialité des crédits) -> Actions (détail indicatif). Objectifs et indicateurs de performance associés à chaque programme (PAP/RAP). Vote en Autorisations d’Engagement (AE - limite d'engagement sur l'année ou plusieurs années) et Crédits de Paiement (CP - limite de paiement sur l'année).
- Par nature : Présentation indicative (sauf Titre 2) des crédits par type de dépense. 7 Titres : T1 Pouvoirs publics, T2 Dépenses de personnel (plafond), T3 Fonctionnement, T4 Charge de la dette, T5 Dépenses d’investissement, T6 Dépenses d’intervention, T7 Dépenses d’opérations financières. Fongibilité "asymétrique" : au sein d'un programme, les crédits sont fongibles (liberté de gestion) sauf pour le T2 (on peut utiliser des crédits de personnel pour autre chose, mais pas l'inverse).

§2. L’architecture des budgets locaux

A. Une organisation du budget en deux sections:
- Section de fonctionnement : Recettes courantes (impôts locaux, dotations type DGF, produits services) et dépenses courantes (charges générales, personnel, intérêts dette, subventions versées). Dégage une épargne brute (recettes - dépenses réelles).
- Section d’investissement : Recettes (FCTVA, subventions équipement, emprunts, cessions, épargne brute après remboursement dette) et dépenses (remboursement capital dette, achats terrains/bâtiments, travaux neufs). Modifie le patrimoine.

Chaque section doit être votée en équilibre.

B. Une présentation par nature ou par fonction:
- Par nature (plan comptable M14, M57...) : obligatoire pour communes < 3500 hab.
- Par fonction (politiques publiques locales : enseignement, culture, social...) : choix possible pour les autres.

§3. L’architecture des budgets sociaux (LFSS)

Structure définie par loi organique (dernière réforme 2022).
- 4 parties (et non 3 comme indiqué dans une partie du texte source - la structure a évolué) :
1. Dispositions relatives au dernier exercice clos (approbation des comptes via la LACSS désormais séparée, mais la LFSS peut contenir des éléments liés).
2. Dispositions relatives à l’année en cours (n-1) (rectification des prévisions N-1).
3. Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général pour l’année n.
4. Dispositions relatives aux dépenses pour l’année n (objectifs par branche, ONDAM et sous-objectifs).
- Tableaux d'équilibre par branche et pour l'ensemble des régimes obligatoires.
- Annexes importantes : impact mesures nouvelles, coût "niches sociales", programmes de qualité et d'efficience (PQE) par branche.

§4. L’architecture du budget européen

État général des recettes et dépenses par section (I Parlement, II Conseil, III Commission...). Section III (Commission) = 95% du budget, principalement crédits opérationnels (politiques). Autres sections = dépenses administratives.

Contenu des lois de finances (et LFSS)

Distinction entre domaine obligatoire, facultatif et interdit.

§1 Le domaine obligatoire : Doivent obligatoirement figurer en LF/LFSS : autorisation de perception des impôts/cotisations, évaluation des recettes, fixation des plafonds de dépenses, détermination de l'équilibre général, objectifs de dépenses (LFSS), affectation de ressources.

§2 Le domaine facultatif : Dispositions pouvant figurer en LF/LFSS ou dans une loi ordinaire. Principalement :

• Mesures fiscales ou sociales affectant l'équilibre budgétaire de l'année N.
• Dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur les finances publiques.
• Dispositions relatives à la comptabilité de l'État / Sécurité Sociale et à la responsabilité des agents.

§3 Le contenu interdit : Les "cavaliers budgétaires"

Dispositions n'ayant aucun rapport avec l'objet d'une LF/LFSS (ni domaine obligatoire, ni facultatif). Ex: modifier le code du travail, règles d'urbanisme... Interdits pour éviter que la LF devienne une "loi fourre-tout" et pour garantir la clarté du débat budgétaire. Le Conseil constitutionnel les censure d'office (moyen d'ordre public), même s'il n'est pas saisi spécifiquement sur ce point.

Titre 2. L’élaboration du budget

Phase de préparation, principalement par l'exécutif.

Chapitre 1. Le respect impératif des principes budgétaires

Principes classiques (transparence, discipline) et modernes (sincérité) qui encadrent l'élaboration et le vote.

Section 1. Les principes classiques

Nés avec le consentement à l'impôt, au service du Parlement pour garantir une information claire et permettre un vote éclairé.

§1 Les principes de transparences

A- Le principe d’annualité

Corollaire du consentement périodique. 3 composantes :

1. Budget voté chaque année (avant le début de l'exercice).
2. Autorisation valable pour une seule année (1er janvier - 31 décembre en France).
3. Exécution dans l'année (crédits non consommés au 31/12 sont annulés, sauf exceptions).

Problème du 3) : Incitation au gaspillage en fin d'année pour consommer les crédits et justifier une demande équivalente ou supérieure l'année suivante. La LOLF tente de passer à une logique de performance plutôt que de consommation.

Aménagements :

• Pluriannualité : Nécessaire pour les investissements longs. Introduite par la LOLF (Autorisations d'Engagement - AE) et renforcée par les contraintes UE (Programmes de stabilité) et les Lois de Programmation des Finances Publiques (LPFP). Permet une vision à moyen terme.
• Vote tardif des budgets locaux : Possible jusqu'au 15 avril (voire 30 avril) car dépendent des dotations de l'État votées en LFI. Gestion par "douzièmes provisoires" en début d'année.

B- Le principe d’unité

Toutes les recettes et dépenses doivent figurer dans un document unique (budget général) pour une vision globale et transparente. Facilite contrôle parlementaire.

Exceptions (Atténuations) :

• Budgets Annexes : Pour individualiser les finances de certains services de l'État ou locaux à caractère industriel et commercial (SPIC) non dotés de la personnalité morale (ex: publications officielles). Doivent être équilibrés par leurs ressources propres.
• Comptes Spéciaux : Retracent des opérations spécifiques :
  • Comptes d'affectation spéciale (ex: pensions) : Affectent une recette précise à une dépense précise (dérogation à l'universalité).
  • Comptes de concours financiers (prêts, avances).
  • Comptes de commerce (opérations commerciales accessoires de l'État).
  • Comptes d'opérations monétaires.
  Ces budgets et comptes sont annexés au budget général et votés avec lui.

C- Le principe d’universalité

Complète l'unité. Deux règles :

• Règle de non-contraction (ou produit brut) : Interdit de compenser recettes et dépenses. Les montants doivent être inscrits intégralement (brut). Assure clarté et empêche de masquer des opérations.
• Règle de non-affectation : Toutes les recettes forment une masse unique qui couvre l'ensemble des dépenses ("caisse unique"). Interdit d'affecter une recette spécifique à une dépense spécifique. Garantit la solidarité budgétaire et la liberté d'allocation du Parlement.

Exceptions à la non-affectation : Budgets annexes, comptes spéciaux, fonds de concours (financement croisé entre collectivités), dons et legs avec affectation spécifique, certaines taxes affectées (ex: CSG à la Sécu).

D- Le principe de spécialité

Les crédits doivent être détaillés et votés avec une destination précise. Le Parlement autorise non pas une somme globale, mais des crédits affectés à des objectifs spécifiques.

• Avant LOLF : Spécialité par chapitre (nature de dépense au sein d'un ministère). Très détaillé, peu de souplesse de gestion.
• Depuis LOLF (État) : Spécialité par programme au sein d'une mission. Le Parlement vote l'enveloppe du programme. Le gestionnaire a une fongibilité (liberté de redéployer les crédits entre actions du programme et entre titres, sauf T2 Personnel). Plus de souplesse mais contrôle a posteriori sur l'atteinte des objectifs. Spécialité indicative par action et titre (sauf T2).
• Local : Spécialité par chapitre (ou article si vote plus détaillé).

§2 Les principes de discipline

Imposent une rigueur à l'exécutif dans la présentation et l'exécution.

A- Le principe d’équilibre

Les recettes et les dépenses doivent être équilibrées.

• État et Sécurité Sociale : Équilibre financier (et non réel). Le budget peut être présenté en déficit, mais celui-ci doit être financé (par l'emprunt). Contrainte européenne (déficit < 3% PIB, dette < 60% PIB) via le PSC et le TSCG (distinction déficit structurel/conjoncturel). Objectif de retour à l'équilibre à moyen terme (LPFP). Jamais de budget à l'équilibre réel depuis 1974 en France.
• Collectivités Locales : Obligation d'équilibre réel (Art. L1612-4 CGCT). Chaque section (fonctionnement, investissement) doit être en équilibre. Dépenses réelles ne peuvent excéder recettes réelles. Contrôle par le préfet et la Chambre Régionale des Comptes (CRC). Difficultés croissantes (transferts de charges, baisse dotations) menant à hausse impôts locaux ou baisse dépenses (souvent investissement ou facultatif).

Section 2. Le principe moderne : la sincérité

Principe récent, répondant à une exigence de transparence démocratique.

Signification : Les prévisions de recettes, de dépenses, et l'équilibre qui en découle doivent être établis de manière réaliste et cohérente au regard des informations disponibles et des hypothèses économiques retenues lors de l'élaboration du budget. Il ne faut pas d'intention manifeste de fausser les grandes lignes de l'équilibre.

Origine : Jurisprudence du Conseil constitutionnel (dès 1993), saisi par l'opposition qui dénonçait des prévisions "insincères" (recettes surévaluées, dépenses sous-évaluées pour masquer le déficit).

Contrôle : Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation sur la cohérence des prévisions avec les hypothèses. Il n'a pas le même pouvoir d'appréciation que le Parlement.

Inscription : Consacré par la LOLF (Art. 32) pour les LF et par la loi organique LFSS (Art. L.O. 111-3-1 CSS) pour les LFSS.

Portée pratique : Malgré de nombreuses saisines, le Conseil n'a quasiment jamais censuré une loi de finances pour insincérité, considérant souvent que les écarts constatés a posteriori ne prouvaient pas une intention de fausser les comptes a priori.

Chapitre 2. La répartition des rôles dans l'élaboration

L'exécutif a le rôle principal, mais d'autres acteurs interviennent.

§1 La participation essentielle et naturelle de l’exécutif

Fondement : Logique (budget = traduction financière du programme politique), Textuel (Art. 38 LOLF : "Sous l'autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances").

Acteurs clés :

• Ministre chargé des Finances/Budget/Comptes Publics : Rôle central. Appellation et périmètre variables selon les gouvernements. Travaille en lien étroit avec Bercy (Direction du Budget).
• Premier Ministre : Coordonne l'action gouvernementale, arbitre les conflits entre ministères et Bercy lors des négociations budgétaires. Fixe les orientations initiales (séminaires, lettres de cadrage).
• Président de la République : Peut intervenir dans les grands arbitrages.
• Ministères "dépensiers" : Négocient leurs enveloppes de crédits avec Bercy. Doivent justifier leurs demandes "au premier euro" (logique LOLF) pour financer leurs programmes et atteindre leurs objectifs de performance.
• Direction du Budget (Bercy) : Prépare techniquement le budget, mène les conférences budgétaires avec les ministères.

Procédure (non fixée par loi organique, mais par circulaires PM) :

1. Janvier N-1 : Séminaire gouvernemental, fixation orientations, lettres de cadrage PM aux ministres.
2. Février-Avril N-1 : Conférences budgétaires (réunions Bercy/Ministères), négociations, arbitrages PM (voire PR). Justification "au premier euro".
3. Mai-Juin N-1 : Finalisation des plafonds de crédits par mission/programme -> Lettres-plafonds envoyées aux ministres (et communiquées aux commissions parlementaires). Débat d'orientation budgétaire au Parlement.
4. Été N-1 : Préparation volet recettes (Bercy). Finalisation des documents (PLF, annexes type PAP).
5. Septembre N-1 : Consultations (HCFP, CE). Finalisation du PLF.
6. Fin Septembre/Début Octobre N-1 : Délibération en Conseil des Ministres. Dépôt du PLF à l'Assemblée Nationale.

Local : Procédure similaire mais adaptée (maire/président prépare, services expriment besoins, débat d'orientation budgétaire obligatoire pour certaines tailles de collectivités).

§2 La participation ponctuelle d’instances collégiales

Rôle consultatif ou d'information.

• Institutions Européennes : Via le "Semestre européen". Les États envoient au printemps leur Programme de Stabilité (trajectoire pluriannuelle) et leur Programme National de Réforme. La Commission émet des recommandations qui doivent être prises en compte dans le budget national. Projet de budget envoyé à l'automne pour avis.
• Parlement (et Assemblées locales) : Rôle limité en préparation, mais information via :
  • Débat d'Orientation Budgétaire (DOB) : Printemps (avant 1er juillet). Débat (sans vote) sur les grandes orientations du futur budget, basé sur un rapport du gouvernement. Obligatoire pour certaines collectivités locales. Permet au Parlement/assemblée de s'exprimer en amont.
  • Questionnaires des commissions des finances : Parlementaires peuvent envoyer des questions aux ministres (avant 10/07, réponse avant 10/10).
• Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) : Institution indépendante (créée par loi org. 2012). Rend un avis public (consultatif) sur la cohérence des prévisions macroéconomiques du PLF/PLFSS et le respect de la trajectoire de finances publiques pluriannuelle (avant dépôt au Parlement).
• Conseil d'État : Donne un avis (consultatif) sur la légalité et la qualité rédactionnelle de tout projet de loi, y compris PLF/PLFSS (avant Conseil des Ministres).
• Commission des finances locale (facultative) : Peut être créée pour associer majorité et opposition à la préparation.

§3 La participation éventuelle de la population locale

Budgets Participatifs : Démarche volontaire des collectivités. Une partie du budget d'investissement est allouée à des projets proposés et votés par les habitants. Favorise démocratie locale et adéquation des projets aux besoins ressentis. Certaines expériences incluent la proposition de pistes d'économies par les citoyens.

Titre 3. L’adoption du budget

Phase où le Parlement (ou assemblée locale) examine, amende et vote le projet préparé par l'exécutif. Moment clé du consentement à l'impôt, mais encadré.

Chapitre 1. Les délais à respecter

Spécificité des textes financiers : délais constitutionnels/organiques stricts, marquant le parlementarisme rationalisé.

Délais de dépôt (par le Gouvernement) :

• PLF : Avant le 1er mardi d'octobre N-1, sur le bureau de l'Assemblée Nationale (priorité historique et de légitimité). Dépôt souvent mi-septembre. Non-respect non sanctionné si budget voté avant 31/12, mais déclenche procédures d'urgence (LF partielle, LF spéciale) si risque de ne pas avoir de budget au 1er janvier.
• PLFSS : Avant le 15 octobre N-1 (loi organique).
• Budget local : Variable, mais doit permettre vote avant 15 avril N.

Délais de discussion (par le Parlement) :

• PLF (Art. 47 Const.) : 70 jours au total.
  • Assemblée Nationale (1ère lecture) : 40 jours.
  • Sénat (1ère lecture) : 20 jours (15 jours si AN a utilisé > 40j).
  • Commission Mixte Paritaire (CMP) et lectures suivantes : 10 jours restants.
  Si délai dépassé, Gouvernement peut mettre en vigueur par ordonnance. En pratique, souvent 49.3 utilisé avant.
• PLFSS (Art. LO111-7 CSS) : 50 jours au total.
  • Assemblée Nationale : 20 jours.
  • Sénat : 15 jours.
  • CMP et suite : 15 jours.
  Mêmes conséquences si délai dépassé.

Chapitre 2. La procédure d’adoption

Basée sur procédure législative ordinaire, mais avec spécificités.

Rôle des Commissions permanentes :

• Commission des Finances (AN et Sénat) : Saisie au fond. Rôle clé. Président traditionnellement de l'opposition (depuis révision 2008). Rapporteur Général élabore rapport sur l'ensemble du budget. Rapporteurs spéciaux (par mission) examinent crédits spécifiques. Filtre et examine les amendements.
• Autres commissions : Saisies pour avis sur les missions relevant de leur compétence.

Examen en Séance Publique :

• Discussion générale puis discussion article par article.
• Vote sur la 1ère partie (équilibre, recettes) doit précéder vote 2nde partie (crédits). Vote négatif de la 1ère partie = rejet de tout le projet.
• Vote des crédits (2nde partie) par mission.
• Discussion et vote des amendements (recevables).

Navette parlementaire :

• Texte voté par AN -> Sénat.
• Si Sénat modifie -> Réunion rapide de la CMP (7 députés, 7 sénateurs) pour trouver compromis (pas de 2ème lecture classique à cause des délais).
• Si CMP accord -> Texte de compromis soumis aux deux chambres pour vote (sans modification possible sauf amendements gouv).
• Si CMP échec OU si texte CMP rejeté par une chambre -> Nouvelle lecture AN puis Sénat. En cas de désaccord persistant, l'Assemblée Nationale a le dernier mot.

Spécificités locales : Procédure fixée par règlement intérieur de chaque assemblée délibérante. Vote par chapitre (ou article).

Chapitre 3. Le droit d'amendement et l'article 40

Droit d'amendement parlementaire : Crucial mais limité en matière financière par l'Article 40 de la Constitution (irrecevabilités financières).

Sont irrecevables les amendements parlementaires qui auraient pour conséquence :

• Soit une diminution des ressources publiques.
• Soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.

Aménagements / Interprétations :

• "Gage" sur les ressources : Un amendement diminuant une ressource peut être recevable s'il propose une compensation par l'augmentation d'une autre ressource (souvent taxe sur tabac/alcool). Le Gouvernement peut ensuite "lever le gage" (accepter la baisse sans la compensation). Validé par le CC.
• Charge publique (LOLF Art. 47) : S'apprécie au niveau de la mission. Les parlementaires ne peuvent augmenter les crédits d'une mission, ni en créer une nouvelle. MAIS, ils peuvent redéployer les crédits entre programmes d'une même mission, voire créer/supprimer des programmes à l'intérieur de l'enveloppe de la mission (sauf pour le Titre 2 - Personnel).

Le contrôle de recevabilité (Art. 40) est fait par les présidents des commissions puis par le Président de l'assemblée saisie. Le Gouvernement peut aussi soulever l'irrecevabilité.

L'Article 40 limite drastiquement l'initiative parlementaire, surtout sur les dépenses.

Local : Pas d'équivalent strict de l'Art. 40. Les élus locaux peuvent amender le projet de budget, mais la majorité vote généralement le projet de l'exécutif.

Chapitre 4. L’influence du pouvoir exécutif dans l’adoption

Le Gouvernement dispose d'outils du parlementarisme rationalisé pour maîtriser la procédure :

• Art. 44 al. 2 : Opposition aux amendements non examinés en commission (peu utilisé en finances).
• Art. 44 al. 3 : Vote bloqué : Permet de demander un seul vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements acceptés par le Gouvernement. Utilisé pour accélérer ou écarter des amendements gênants.
• Art. 49 al. 3 : Engagement de responsabilité : Permet de faire adopter un texte sans vote, sauf motion de censure. Utilisable 1 fois par session ordinaire (sauf textes financiers : sans limite). Outil majeur pour passer outre une opposition ou une majorité récalcitrante.

Ces outils assurent la prééminence de l'exécutif dans l'adoption du budget.

Chapitre 5. L’examen du budget par le juge

Niveau national (LF et LFSS) : Conseil Constitutionnel

• Saisine : Quasi systématique par 60 députés ou 60 sénateurs (depuis 1974). Possible aussi par PR, PM, Présidents AN/Sénat.
• Délai : Court (8 jours en général) pour ne pas retarder promulgation avant 1er janvier.
• Normes de référence : Bloc de constitutionnalité + Lois organiques financières.
• Contrôle : Vérifie respect procédure (délais, Art. 40...), principes budgétaires (unité, sincérité...), absence de cavaliers, conformité des mesures fiscales/sociales aux droits/libertés.
• Décisions : Censure rarement la totalité (exception : LF 1980). Censure souvent des dispositions spécifiques (cavaliers, mesures jugées inconstitutionnelles). Rôle important dans l'interprétation et la consolidation du droit financier (ex: principe de sincérité).

Niveau local : Juge administratif et Chambres Régionales des Comptes (CRC)

• Contrôle de légalité : Préfet peut déférer budget ou délibération au Tribunal Administratif (TA). Citoyens/contribuables peuvent aussi via REP.
• Contrôle budgétaire (CRC) : Saisine par Préfet si budget non voté dans les délais, voté en déséquilibre réel, ou si déficit excessif du compte administratif. CRC propose solutions pour rétablir équilibre, le Préfet règle le budget si nécessaire.

Entrée en vigueur :

• LF/LFSS : Promulgation par PR et publication au Journal Officiel (avant 1er janvier).
• Budget local : Exécutoire après vote, transmission au Préfet et publication/affichage.

Partie III. La mise en œuvre du budget

Phase d'exécution des dépenses et recettes autorisées.

Titre 1. Une mise en œuvre encadrée

Principe clé : séparation des ordonnateurs et des comptables publics.

Chapitre 1. Les acteurs

Ordonnateurs : Décident de la dépense ou de la recette (engagent, liquident, ordonnancent/émettent titre).

• Principaux : Ministres (État), Maire/Président (Local). Ont la compétence initiale.
• Secondaires/Délégués : Reçoivent délégation de signature (Préfets, chefs de service, adjoints...).

Comptables publics : Agents du Ministère des Finances (DGFIP) qui seuls manient les fonds publics.

• Encaissent les recettes, paient les dépenses.
• Tiennent la comptabilité.
• Rôle de contrôle avant paiement/encaissement.

Chapitre 2. Le principe de séparation ordonnateur/comptable

Principe : Incompatibilité des fonctions. Celui qui décide (ordonnateur) ne peut pas manier les fonds (comptable), et inversement.

Justification : Prévenir détournements et erreurs. Le comptable contrôle la régularité des opérations décidées par l'ordonnateur avant d'exécuter.

Contrôles du comptable (avant paiement dépense) :

1. Qualité de l'ordonnateur (ou délégué).
2. Correcte imputation budgétaire de la dépense.
3. Disponibilité des crédits.
4. Exactitude de la liquidation (calcul du montant dû).
5. Production des pièces justificatives requises.
6. Réalité de la dette / "Service fait" (prestation réalisée).

Si irrégularité, le comptable suspend le paiement et informe l'ordonnateur. Si l'ordonnateur maintient (par réquisition écrite), le comptable doit payer (sauf cas graves : absence crédits, manque de justification service fait...) mais sa responsabilité est dégagée au profit de celle de l'ordonnateur.

Sanction : Gestion de fait. Si une personne non habilitée (souvent ordonnateur) manie des fonds publics, elle est déclarée "comptable de fait" par le juge financier et doit rendre des comptes comme un comptable public (avec risque de mise en débet).

Assouplissements / Aménagements :

• Paiement sans ordonnancement préalable : Pour certaines dépenses répétitives (salaires, intérêts dette...). Contrôle a posteriori.
• Régies d'avances et de recettes : Permettent à des agents (régisseurs), désignés par l'ordonnateur et agréés par le comptable, de réaliser des opérations de caisse limitées (petites dépenses, encaissement droits d'entrée...). Le régisseur est responsable personnellement et pécuniairement et verse régulièrement ses fonds au comptable principal.

Ce principe reste essentiel pour la sécurité des deniers publics.

Chapitre 3. La modification du budget en cours d’exercice

Le budget voté n'est pas figé. Des modifications sont possibles.

Niveau national (État) :

• Par Loi de Finances Rectificative (LFR) : Procédure normale, respecte parallélisme des formes (votée par Parlement).
• Par Décret (pouvoir réglementaire) : Aménagement du parlementarisme rationalisé (via LOLF) pour donner souplesse à l'exécutif :
  • Décrets de virement : Transfert de crédits entre programmes d'un MÊME ministère.
  • Décrets de transfert : Transfert de crédits entre programmes de ministères DIFFÉRENTS (si changement attributions). Limités à 2% des crédits ouverts.
  • Décrets d'annulation : Annulent crédits devenus sans objet ou pour rétablir équilibre menacé. Limités à 1,5% des crédits ouverts. Information des commissions des finances requise. (Ex: Attal 2024).
  • Décrets d'avance : Ouvrent des crédits supplémentaires en cas d'urgence imprévue. Doivent être gagés par annulations ou financés par LFR ultérieure. Avis des commissions des finances requis. Limités à 1% des crédits ouverts (sauf urgence générale).

Niveau local : Modifications par Décisions Modificatives (DM) ou Budget Supplémentaire (BS), votés par l'assemblée délibérante.

Partie IV. Le contrôle de l'exécution budgétaire

Vérification de la bonne utilisation des deniers publics (DDHC Art. 15).

Chapitre 1. Le contrôle juridictionnel

Exercé par les juridictions financières (Cour des comptes, Chambres Régionales/Territoriales des Comptes).

Avant réforme 2023 :

• Cour des Comptes / CRC : Jugeaient les comptes des comptables publics. Vérifiaient régularité formelle. Si irrégularité -> Mise en débet (responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable). Contrôle objectif, sanction réparatrice.
• Cour de Discipline Budgétaire et Financière (CDBF) : Jugeait les ordonnateurs (sauf ministres/élus locaux exécutifs) pour certaines infractions limitées (avantage injustifié, non-respect règles compta/marchés, grosse faute de gestion...). Peu de saisines, peu de sanctions.

Depuis réforme 1er janvier 2023 (Ordonnance mars 2022) :

• Régime de responsabilité unifié pour tous les gestionnaires publics (ordonnateurs ET comptables).
• Juge unique : Cour des comptes (7ème chambre), appel devant Cour d'appel financière, cassation devant Conseil d'État.
• Fin de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables et de la CDBF.
• Sanction d'infractions limitées : Similaires à celles de l'ex-CDBF (avantage injustifié, faute grave causant préjudice financier significatif...).
• Sanction : Amende non rémissible (pas de réparation du préjudice). Régime répressif.
• Nouvelle infraction clé : Faute grave ayant causé un préjudice financier significatif (apprécié au regard du budget de l'organisme).

Critiques : Réduction de la portée du contrôle ? Moins de justiciables ? Focalisation sur les "grosses" fautes uniquement.

Autres missions (non juridictionnelles) de la Cour des Comptes / CRC :

• Contrôle de gestion : Examen de l'efficacité, efficience, économie de la gestion d'organismes publics. Donne lieu à rapports publics avec observations/recommandations.
• Certification des comptes : Pour l'État (obligatoire depuis LOLF) et la Sécurité Sociale. Avis sur la régularité, sincérité et image fidèle des comptes.
• Assistance au Parlement et au Gouvernement : Rapports thématiques, études, évaluations de politiques publiques (Art. 47-2 Const.).

Chapitre 2. Le contrôle du Parlement

Rôle essentiel renforcé par la LOLF.

Information renforcée : PAP, RAP, annexes budgétaires ("jaunes", "bleus", "oranges"), rapport sur comptes de la Nation, rapport Cour des comptes...

Pouvoirs accrus des Commissions des Finances :

• Contrôle sur pièces et sur place dans les ministères.
• Pouvoir d'audition (avec possibilité d'astreinte si refus).
• Envoi d'observations au Gouvernement (réponse sous 2 mois).

Rôle clé de la loi d'approbation des comptes (ex-loi de règlement) :

• Contenu enrichi (comptabilité générale, certification CdC, RAP...).
• Calendrier avancé (dépôt 1er mai, vote printemps).
• "Printemps de l'évaluation" : Période dédiée au contrôle (auditions ministres sur résultats N-1).
• "Chaînage vertueux" : Contrôle de l'exécution N-1 (via LRGACA et RAP) éclaire le vote du budget N+1 (via PLF et PAP). Permet de lier l'allocation des crédits aux résultats obtenus.

Le contrôle parlementaire vise à vérifier le respect de l'autorisation budgétaire et l'efficacité de la dépense publique.